¿Independencia institucional?

 

La agenda de producción estadística oficial de un país debe ir de la mano de las necesidades de la ciudadanía y del horizonte de desarrollo del país. El peor pecado que puede cometer una institución pública es mal utilizar una autonomía para desviar de su agenda los intereses comunes. En ese sentido no soy partidario de la independencia absoluta de entes de producción de información puesto que, bajo ese modelo, aún quedan sin responder de forma sustentada preguntas simples como las siguientes:
1.     ¿Qué mecanismos utiliza una organización autónoma / independiente para identificar, sistematizar y gestionar las necesidades ciudadanas?
2.     ¿Qué poder le ha otorgado la sociedad a estos entes para trabajar de forma paralela a los intereses ciudadanos? ¿Qué mecanismo legítimo ha facultado que exista la capacidad de interpretar intereses ciudadanos de forma independiente?
3.     ¿Con qué criterios político – institucionales se define una agenda de gestión si no es el que la sociedad demanda?
4.     ¿Existe de verdad la posibilidad de gestionar una entidad de información pública sin criterio político?
No defiendo la intervención política en los datos, nada sería más absurdo que confundir la necesidad de tener una agenda programática institucional con la intervención, manipulación o maquillaje de estadísticas. Son dos cosas distintas y quien quiera confundirlo solo podría estar guiado por la mala fe o la ignorancia. Disculpas si sueno duro pero en este caso es así. Lo que sí defiendo es la necesidad de tener una gestión institucional enmarcada en un orden constitucional que permita trabajar en base a necesidades ciudadanas y no en base a agendas supuestamente técnicas y aisladas. Aún están frescos recuerdos de instituciones públicas ecuatorianas ‘autónomas’ que trabajaban en base a una agenda supuestamente independiente pero que al fin y al cabo respondía a intereses claramente particulares.
¿Quién define los intereses ciudadanos para una institución? Sí, es una pregunta más razonable y retadora, aún así es mucho más fiel construir la gestión de una institución en base a un mandato popular (elección), un plan de desarrollo, una política estatal coordinada y un plan de acción específico, todo concatenado en cascada de forma ordenada y sistemática. En la otra orilla esta la gestión institucional basada en la decisión de un grupo de iluminados que poquísimos ciudadanos conocen su origen, intereses e ideología.
El modelo que defiendo es falible, por lo que requiere al menos tres elementos para poder funcionar:
1.     La institución debe ser responsable en equilibrar las necesidades de TODOS los actores ciudadanos en una agenda programática que priorice proyectos entre las necesidades técnicas y las necesidades políticas. En el caso del INEC de Ecuador, una prioridad definitoria de necesidades estadísticas viene dada por el Plan Nacional de Desarrollo, que marca las pautas –establecidas por la Constitución de la República- del horizonte de desarrollo que busca el país. Este es un elemento básico. La producción de estadísticas debe seguir a las necesidades de planificación nacional, puesto que producir estadísticas para saber si estamos cerca o lejos de los objetivos nacionales es lo mínimo que se esperaría de una agencia productora de información con carácter oficial. El ejemplo más práctico de este tipo de demandas es el Censo de Población y Vivienda, que aparte de ser una operación estadística clásica, es fundamental para recoger información desagregada y territorial sobre la situación del país en términos demográficos, sociales e inclusive ambientales y económicos. Muchos indicadores del PNBV se actualizan con el censo de población, evidenciando así una acción concreta de la institución de estadística especificada sobre la necesidad ciudadana de un sinnúmero de sectores y áreas de intervención nacional y territorial.
En el caso del INEC, hay otros usuarios y demandas que también se incorporan a la definición de la agenda institucional: las demandas del Estado en general, recogidas a través de las comisiones interinstitucionales estadísticas y la de los usuarios segmentados. Todos tienen la misma importancia pero se los atiende a través de un sistema de segmentación de y demandas que permite ordenar la gestión en base a prioridades y a las necesidades. No es un modelo ni una ejecución ideal pero al menos intenta captar demandas multisectoriales y en base a esas necesidades estructura una gestión de largo, mediano y corto plazo.
La segmentación de usuarios no solamente se refiere en canalizar los productos a distintos perfiles de uso, sino en modificar la producción, difusión y didáctica de la estadística e base a las necesidades, estilos de vida y atributos de los segmentos. Quizá el ejemplo más exitoso de esta segmentación es el proyecto Inec va a la Escuela.
Legalmente el Plan Nacional de Estadísticas es aprobado por el Consejo Nacional de Estadística cada año. El INEC se encarga de intentar plasmar en ese plan las necesidades antes mencionadas.
2.     El órgano de planificación y los órganos de poder político deben ser extremadamente respetuosos de no presionar para la manipulación de la información estadística y su interpretación. Tener una agenda político-programática no significa prestarse a manipular la información, cambiar metodologías a discreción política, ocultar información o estadísticas. Hacerlo sería romper el principio básico de transparencia, ética, respeto y confianza que la ciudadanía ha entregado a los funcionarios públicos. El funcionario público no tiene el poder, capacidad, ni autoridad para modificar información pública que es financiada por el dinero de todos los ciudadanos y legitimada a través de un voto en una elección popular.
De forma explícita y clara lo menciono: no ha existido en ningún momento durante mi gestión al frente del INEC una sola solicitud de que sea manipulada alguna estadística o dato. El Presidente de la República y todos los Secretarios de Planificación durante mi gestión hasta el día de hoy han promovido el respeto a la información y a la transparencia. Cualquier persona que dude de esta aseveración no solo que debe decirlo de frente sino documentadamente. He pasado cinco años documentando todas las estadísticas para que existan suficientes pruebas de transparencia y acceso a la información para que todos los ciudadanos puedan constatar que los indicadores publicados son el resultado de la producción de información. La mejor garantía de ello es dotar a la información del carácter de bien público y con ello obligar al Instituto a garantizar el acceso universal a la información y en igualdad de condiciones; no solo a los indicadores finales sino también a bases, sintaxis, metodologías, formularios, etc.
3.     La ciudadanía debe ser un actor activo fundamental en vigilar, presionar y monitorear la transparencia del manejo de la información y la agenda de la institución en base a necesidades ciudadanas. Por supuesto, las instituciones deben garantizar esos mecanismos de vigilia, sin embargo es el ciudadano el que organizada, ordenada y sistemáticamente puede y debe pronunciarse sobre la gestión de una institución. Para ello lo mínimo que se espera por parte de la institución es que exista mecanismos básicos de retroalimentación de la gestión institucional y comprender si el proceso institucional genera o no legitimidad. Considero que así como en el mundo privado / comercial lo que hace grande a una empresa es el incremento de sus ventas, en el mundo público / institucional lo que hace grande a una organización es el incremento de su legitimidad. En ambos casos son perfectamente medibles y monitoreables. En el caso del INEC existen encuestas sistemáticas que permiten monitorear la satisfacción de los usuarios e implementar medidas no solo para entregar y difundir las estadísticas de mejor manera sino para producir información acoplada a las necesidades ciudadanas.
Por supuesto el mecanismo es incompleto si no existieran ciudadanos que puedan comentar, criticar, solicitar y consultar información de gestión y sobretodo de la estadística que produce el Instituto. Hay que tomar en cuenta adicionalmente que la información estadística generada por un ente público viene a constituirse en un bien público. Muchas veces se olvida que la información producida es realizada con recursos del erario nacional, de allí que transparentar la cadena de procesos o procedimientos en su generación ayudará para que tanto actores públicos y privados, analicen, critiquen, objeten o  validen sus resultados. Por ello, es importantísimo que los mecanismos de vigilia ciudadana participen activamente en su generación cuento en el análisis de sus resultados.
No existen modelos ideales de gestión, sin embargo creo que la independencia técnica (transparencia, rigurosidad y objetividad de los datos) puede ir de la mano perfectamente con el alineamiento político (no politiquero) de las necesidades de desarrollo de un país. Recalco, esto también es –y debe- ser perfectamente compatible con políticas de transparencia, honestidad, ética y buen manejo de información pública. En este sentido, siempre se ha intentado hacer creer que la mejor forma de legitimar una estadística era a través la independencia, cuando en realidad lo que la legitima la estadística es la transparencia.
¿Cómo gestionar esta idea?
Un buen marco para poder definir ordenadamente un marco de gestión es el tener una Ley Estadística actualizada. El INEC acaba de lograr que se debata la nueva propuesta de Ley en la Asamblea Nacional (Marzo, 2012). La actualización de este marco jurídico, desactualizado por más de 30 años es un paso estratégico para poder estructurar políticas de gestión de la institución encargada de producir estadísticas de forma transparente, rigurosa, metodológicamente respaldada y más que todo con la capacidad de gestionar información en base a lo que los ciudadanos requieren.
Adicionalmente existen mecanismos internacionales que permiten tener un marco de trabajo que incluye la visión aquí plasmada. En este sentido hay  trabajos sistemáticos de las Naciones Unidas a través de la Comisión de Estadística buscan estructurar un Código de Buenas Prácticas Estadísticas. El INEC de Ecuador apoya categóricamente este esfuerzo y se compromete a buscar su implementación para el caso Ecuatoriano. En un texto posterior explicaré mi postura personal a cada uno de los postulados expuestos en el Código de Buenas Prácticas promovido.
Byron Villacis

Gracias a los comentarios de Jorge García, Roberto Morales y David Vera.

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