Cuidado con festejar antes de tiempo

Unas palabras sobre el festejo de la reducción de pobreza en Latinoamérica.

La pobreza por ingresos en Latinoamérica se está reduciendo. Desde mi punto de vista, esto se debe a una oportuna y necesaria intervención de los Estados, tomando en cuenta tres ventajas: 1) una fortalecida corriente política progresista en la región 2) un contexto internacional favorable –con excepción del 2009 y, 3) más y precisas políticas públicas, fortalecidas por nuevas generaciones de tecnócratas.

En este contexto, me ha llamado la atención recientes discusiones en torno la agenda posterior a la reducción de la pobreza y el desmedido énfasis de políticos en enfocarse en “eliminarla”. Este debate viene oportuno además por la muy próxima revisión de los Objetivos de Desarrollo del Milenio en el año 2015. Algunas preguntas surgen entonces: ¿De verdad la pobreza extrema se ha reducido en la región?, ¿lo suficiente para sacarla de la agenda? En este contexto ¿Son una novedad teórica o un aporte útil los nuevos indicadores multidimensionales de pobreza? ¿Qué mecanismos deberían implementarse para legitimar estos indicadores?  Vamos por partes.

¿Está la pobreza extrema eliminada?

El mundo ya alcanzó la meta de reducir a la mitad la proporción de personas que viven con menos de $1.12 dólares al día. En América Latina la proporción llega al 6,5% de la población, como claramente Eduardo Ortiz-Juárez lo explica aquí. Sin embargo, el problema es que dicha meta está evaluada con el indicador de pobreza por ingresos. Esto significa que estamos alegrándonos por un indicador altamente inestable y cuestionado en términos metodológicos. Para ejemplificar: supongamos que Pedro, un comerciante informal de Lima-Perú, que vende productos importados gana más dinero porque las ventas aumentaron en este período. De acuerdo al último reporte sobre la clase media del Banco Mundial (disponible aquí), debido a este incremento de ventas, Pedro puede haber salido de la clasificación de “pobre” (si su ingreso es menor de  4 dólares americanos diarios por persona) para pasar a la de “vulnerable” (si su ingreso está entre 4 y 10 diarios por persona) o puede haber pasado de la clasificación de “vulnerable” a la de “clase media”(si su ingreso está entre 10 y 50). Sin embargo, si los ingresos de Pedro no fueron estables durante un tiempo prudencial y sus ingresos no se invirtieron adecuadamente, cuando las ventas decaigan su clasificación puede cambiar hacia “pobre” nuevamente. A esta inestabilidad del indicador monetario de ingresos hay que sumarle al menos tres problemas: 1) la dificultad de recoger los ingresos por medio de encuestas  2) la disponibilidad irregular y heterogénea de esta variable en encuestas oficiales dentro de institutos de estadística de la región (una discusion interesante al respecto aqui) y 3) al sobreconcentrarnos en evaluar los ingresos monetarios dejamos de lado avances en otras dimensiones del bienestar en las cuales los Estados han tenido importantes gestiones los últimos años.

Una forma más adecuada de medir este fenómeno son los indicadores de pobreza que captan más dimensiones del bienestar y a la vez son más estables que la variable de ingreso. En esta oferta de  indicadores resalto el valor de cuatro: 1) el de Necesidades Básicas Insatisfechas planteado por la CEPAL, 2) el de Pobreza Multidimensional propuesto por OPHI en el Reino Unido, 3) el indicador de Mejor Vida de la OECD y, 4) el Índice del Buen Vivir planteado por Ramirez en Ecuador.

En el caso de las NBI’s se recoge información de pobreza estructural en base a dimensiones relacionadas el acceso a vivienda, acceso a servicios sanitarios, acceso a educación y capacidad económica del hogar. Este indicador ha sido ampliamente usado en América Latina y tiene la fortaleza de ser calculado en base a variables mucho más solidas en términos de relevamiento de información y calidad de fuentes. Aquí mayor información. En el caso de los indicadores propuestos por OPHI se intenta capturar dimensiones como Calidad del trabajo, Empoderamiento, Seguridad física, Bienestar Psicológico y la Capacidad de Vivir Sin Vergüenza. Este indicador multidimensional tiene una sólida construcción teórica, una amplia bibliografía de herramientas en varios idiomas y goza de un reconocimiento mediático internacional, aparte del aval de la prestigiosa Universidad de Oxford. Aquí mayor información. En el caso del indicador de Mejor Vida de la OECD, está construido bajo un concepto aplicable a países desarrollados; sin embargo, es rescatable la inclusión de más dimensiones y cuenta con un proceso didáctico de ponderación en linea de acuerdo a las preferencias de cada usuario. El indicador incluye dimensiones como: vivienda, ingreso, trabajo, comunidad, educación, medio ambiente, empoderamiento civil, salud, satisfacción con la vida, seguridad y balance entre el trabajo y la vida. Por su proceso conceptual y su cercanía metodológica lo asocio mucho al trabajo desarrollado por Stiglitz-Sen y Fitoussi para la creación de nuevas medidas de bienestar en sustitución del PIB. Aquí el reporte de Stiglitz-Sen y Fitoussi y aquí la propuesta de la OECD. Finalmente, resalto la propuesta de Rene Ramírez de Ecuador, que plantea el indicador sintético de la Vida Saludable y Bien Vivida. Sus dimensiones son la esperanza (promedio) de vida, el tiempo dedicado a las producciones de “bienes relacionales”, el tiempo de enfermedad y los años de escolaridad. Aquí se puede ver con mayor profundidad su propuesta.

Todos estos indicadores presentan alternativas coherentes, innovadoras y complementarias ante los déficits del Indicador de Pobreza por Ingresos. Sin embargo, al intentar andar por este nuevo camino, nos encontramos con dos problemas: 1) la ausencia de disponibilidad de información primaria y, 2) la informalidad de la discusión de nuevos indicadores hace que se aparezcan propuestas deformes y sin sustento técnico que muchas veces solo buscan confundir a la opinión pública y a la vez opacan propuestas serias. Expando un poco mis comentarios sobre estos dos puntos.

1. La conceptualmente desfasada producción de estadística oficial en la región.

No va a servir de nada que elaboremos nuevas y buenas propuestas conceptuales si no llegamos a reformular la  producción de estadística de oficial de base. Si reconocemos que la naturaleza de la pobreza es multidimensional, entonces debemos producir información para medir ese fenómeno y no continuar la mala práctica de producir indicadores unidimensionales “porque es lo que hay disponible para construir”. Estamos renunciando a la naturaleza propia de la medición de fenómenos sociales por conveniencia, comodidad metodológica o en muchos casos por ideología.

Sobre este problema, quizás sea muy fácil culpar a los Institutos de Estadística de la región. Sin embargo, al pensarlo dos veces su responsabilidad es compartida con los propios usuarios quienes deberíamos presionar para tener una producción estadística acorde a nuevas realidades conceptuales. Hay que reconocer que esto toma tiempo, pero más que todo energía para movilizar muchas veces aparatos burocráticos que están dormidos en lógicas antiguas de producción estándar. Hay que cambiar esa lógica. Hay que reemplazar la forma en que se producen estadísticas oficiales. Hay que modernizar la producción conceptual de estadística en la región.

En Ecuador se llegó a discutir y producir ciertos indicadores multidimensionales (buen ejemplo es el trabajo de Mideros aquí, el de Renshaw y Wray aquí y el que se llegó a instaurar en el Instituto de Estadística usando un programa de capacitación y dicusión (algo de información aquí). Sin embargo, internacionalmente solo tuvimos receptibilidad en países como Argentina, Cuba, Venezuela, Perú y Colombia. Esto sucedió en el año 2010. Es ahora cómico recordar que en aquel tiempo había una corriente de “cuadros” que renegaban producir nueva estadística porque era “subjetiva”, o porque no tenía “historia” o la más curiosa excusa “porque no aparecía en los manuales de normativos de estadística, como el FMI y sus guias para la produccion de cuentas nacionales”. El chiste se cuenta solo.

Un mecanismo para promover el cambio de esta lógica de producción, es la participación en espacios como este: la Conferencia Estadística de las Americas, donde se discuten normativas, producción y estándares de estadística oficial en el continente. Los primeros interesados en hacerlo deberían ser los proponentes de los  nuevos indicadores. No hacerlo sería como encontrar una medicina para curar una enfermedad pero despreocuparse por encontrar los ingredientes para producirla de forma masiva.

Por experiencia propia, puedo asegurar que el pretexto no debería ser el dinero. No quiero decir que no haga falta, quiero decir que una adecuada reasignación de recursos internos puede producir más y mejor información. Aparte que es evidente que los Institutos pueden y deben ser más eficientes, como camino para legitimar la estadística pública.

Ahora bien, hay un segundo y más grave obstáculo:

2. La aparición de indicadores fantasmas

Voy a describir este punto con una anécdota de mi tiempo de Director del INEC en Ecuador. Hace un par de años apareció en medios de comunicación un “nuevo” indicador de pobreza multidimensional que dramáticamente anunciaba que el país era el antepenúltimo en la región, que Ecuador era un desastre en varias de las dimensiones de pobreza y que las cosas iban muy mal. El problema no eran sus conclusiones sino sus escandalosas deficiencias metodológicas y su folclórica forma de llamar la atencion. No voy a nombrar el autor ni la supuesta ONG detrás de esta deforme creación porque precisamente buscaban eso: llamar la atención inclusive pisoteando la estadística. Al realizar -inclusive superficialmente- un análisis técnico de esta propuesta, se podía identificar que era un indicador sin sustento conceptual, mezclaba datos de distintas fuentes, distintos períodos y distintas definiciones y como cereza del pastel concluía que la pobreza había incrementado en el 2012 usando datos del 2006 (¡!). Desde el INEC advertimos que era un indicador fantasma que lo único que buscaba era llamar la atención de la opinión pública y que los autores unicamente buscaban posar para la foto; osea, politiqueros. Despues de un tiempo, las cosas cayeron por su propio peso: el indicador ya no es interés de nadie, ni es usado por nadie puesto que el actor que se paseaba por medios se convirtió en político (por cierto con un muy triste resultado electoral).

En este caso la estrategia fracasó puesto que del indicador no se acuerda nadie, pero el peligro es latente: rondan de cuando en vez indicadores “reveladores” o “innovadores” que pretenden llamar la atención con fines políticos, sin embargo su sustento teórico y empírico es altamente cuestionable. Otro ejemplo es el Índice de Transparencia Internacional que realiza un “ranking” de países de acuerdo a su “nivel” de corrupción. Lo llamativo es que no hay una discusión teórica, peor aún consenso sobre un mecanismo estándar de operacionalizar estadísticamente la corrupción. La metodología de este indicador es –irónicamente- poco transparente y es aún más dramático el misterio de cómo un concepto difícil de comparar internacionalmente se llega inclusive a rankear. Como era de esperarse el indicador sí sirve para estigmatizar políticamente a países de la región. Ningún respaldo metodológico aparece al momento de cuestionarnos por qué grandes escándalos financieros, políticos y económicos que rondan frecuentemente las grandes potencias mundiales no tienen efecto alguno en el “ranking”. El silencio es mayor al momento de responder claramente quien financia la difusión de estos indicadores y cuál es su interés verdadero. Este es el peligro más grande de la estadística pública: la aparicion de ONG’s políticas que, sin consideracion ni asidero técnico, pretenden promover “estadísticas” y deslegitimar medidas consensuadas, discutidas y sobre todo técnicas.

Mi opinión es que la solución ante este problema es legitimar y oficializar nuevos y robustos indicadores multidimensionales, pero sobre todo hacerlo usando del sector oficial de la estadística. La respuesta es fortalecer la estadística pública. La clave esta en el empoderamiento de los Institutos de Estadística para que se conviertan en un verdadero avalizador de nuevas propuestas conceptuales pero que al mismo tiempo ejerzan la responsabilidad de producir nueva estadística de base, acorde a las nuevas necesidades conceptuales. Los INE´s deben empoderar más las areas analíticas, las de discusión de metodologías, cuestionarse sobre su agenda de producción y abrir las puertas al momento de decidir su trabajo. Los INE´s deben dejar de ser productores de bases de datos para convertirse en entes estratégicos de la definición de estadística política (menciono “politica” de política pública, no de politiquería).

Para esto, se requieren dos pasos:

1. Crear una agenda participativa de construccion de metas sociales, (un ejemplo ecuatoriano aqui) pero sobre todo un mecanismo de discusión dentro de los INE´s donde se pueda proponer, discutir, si es necesario modificar, legitimar y producir nuevos indicadores. Las puertas las deben abrir las instituciones y si no están abiertas, los proponentes deben golpearlas, con fuerza.
2. El reconocimiento (especialmente por parte de políticos) de que la pobreza multidimensional ha tenido una reducción importante en la región, pero NO esta superada y que debemos discutir la realidad de este fenómeno más allá de los ingresos monetarios. Hay que entender, discutir e integrar a esta agenda la evolución no solo indicadores multidimensionales sino la medición de la desigualdad de ingreso y consumo (ejemplos innovadores aqui), la importante relación entre el bienestar subjetivo y el nivel de ingreso (Stevenson y Wolfers lo discuten aquí) la movilidad social, las diferencias urbano/rurales, el estudio de la riqueza y su concentración (El Telegrafo del Ecuador aporta con ejemplos como este), el robustecimiento de la clase media (otro ejemplo de discusion aqui) y la desiguldad dentro y entre los paises (Branko Milanovic tiene un trabajo impresionante aqui). La primera palabra la tienen los políticos responsables que antes de festejar la eliminación de la pobreza deben comprender su mecanismo de medición, su variabilidad y la evidente necesidad de medir dimensiones ausentes en indicadores populares. El primer paso es fortalecer la estadística pública.

Hay que legitimar los aportes de los nuevos indicadores de pobreza multidimensional y su evolución, siendo muy rigurosos en filtrar las propuestas técnicas de las políticas. Pero sobre todo hace falta entender el reto: no se trata de encontrar el indicador más exquisito, sino de impactar e integrar la política pública en términos multidimensionales.

No hay que festejar antes de tiempo.

byronvillacis.com